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浅析区域开发PPP模式

时间:2016.09.21

随着本轮PPP热潮的兴起,PPP模式在越来越多的区域开发中得到了应用,根据财政部全国PPP综合信息平台公布的数据,截至2016年2月29日,全国纳入信息平台的片区开发PPP项目达450个,涉及总投资额约8090亿元。而区域开发因其系统性,在PPP运作方式的选择上也较其他类别项目更为复杂,以下笔者结合多年在城市建设领域提供PPP咨询服务的经验,对我国区域开发的PPP运作方式进行分析。

区域开发的PPP运作主要存在以下4种模式:单体项目PPP运作、区域内同类项目打包运作、区域内关联项目打包运作、区域整体打包运作。

单体项目运作方式。所谓单体运作,是指对区域内各单体项目分别采用PPP模式招商。如单条道路的PPP项目、单座体育馆的PPP项目等。单体项目运作是目前PPP模式在区域开发中应用最广泛、易操作的一种方式。

单体运作的优势在于:第一,项目边界条件清晰,合作模式、回报机制和风险分配机制等更容易说清楚,更利于规范、公平、透明化操作;第二,社会资本参与门槛低,提高其积极性,能够形成有效竞争,降低成本;第三,在政府财力有限的情况下,通过启动某一重点基础设施的建设,能够有效带动区域开发建设,如地铁PPP项目对地铁沿线开发具有明显的带动作用,可实现政府代表公众得以享有区域价值提升带来的收益。其劣势主要在于:第一,如果区域内采取单体运作的项目多,则会导致项目过于零散,增加前期工作量,降低规模效益;第二,不利于形成区域内项目的整体协同和资源共享。

同类打包方式。所谓同类打包,是指对区域内同类项目进行打包合并,整体引入社会资本进行投资、建设和运营。同类打包PPP项目通常包含同一行业内的多个基础设施项目,如多个市政道路组成的PPP项目包,几个综合管廊构成的PPP项目包等。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出,鼓励打破以项目为单位的分散运营模式,实行规模化经营,降低建设和运营成本,提高投资效益。

同类打包运作方式可实现规模化经营和资源共享,能有效降低项目的建设和运营成本,但其在区域整体协同方面略显不足。

关联打包方式。所谓关联打包,是指对区域内相关联的多个项目进行跨行业打包,引入社会资本进行投资、建设和运营。关联打包PPP项目通常包括多个紧密关联行业的基础设施项目,如污水处理厂+排水管网打包、市政道路+地下综合管廊打包、海绵城市的关联性项目打包等。财政部、住房和城乡建设部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建[2015]29号)提出,城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营,鼓励项目通过有效打包整合提升收益能力,以促进一体化经营、提高运营质量和效率。

关联打包的优势主要在于:能突破项目性质限制,通过关联性较高行业项目的整合,实现不同类型项目的协同建设、运营,提高项目的整体收益能力,降低建设和运营成本,实现规模化经营和资源共享。其劣势主要在于:第一,项目对社会资本要求较高,招商的难度增加;第二,如打包项目所跨行业较多,对项目运作机制的设计能力要求较高。

整体开发方式。所谓整体开发,是指将区域开发视为一个整体,委托给一家社会资本(或联合体),由其进行整体策划和开发建设。整体开发在我国城市开发建设中尚处于探索阶段,现有的区域整体开发的PPP探索,在合作机制设计上尚存在诸多问题,如:在给予社会资本充分自主性的同时,相关的规划引导机制和监督考核机制不健全,政府对区域开发的管控能力不足;社会资本的投资回报机制设计不规范,缺乏有效的考核机制等,最终出现区域开发地产化、政府无法享受到区域开发的增值收益等问题。这些问题的存在,使得一些现有的整体开发政企合作项目难以成为规范成功的案例。

整体开发的优势主要在于:在企业能有效兼顾社会责任的前提下,整体开发模式能有效统筹区域开发资源,提升区域开发水平。其主要劣势在于:第一,整体开发模式下,项目的合作机制、回报机制、考核机制、管控机制的规范设计较为复杂,存在较大的系统性风险;第二,由于整个区域只有一家企业负责开发,对政府而言,一旦失败就意味百分之百的损失,难以挽回。

综上,从政府风险可控、可操作等角度出发,笔者推荐在区域开发项目应更多地采用项目打包方式进行运作。当然以上4种模式在具体实施中并不是相斥的,政府在进行城市区域开发时,应根据实际需要和项目特点,选择适用的PPP开发模式。

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